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Quinta-feira, Setembro 23, 2021

A CIP e a fiscalidade empresarial

Nuno Ivo Gonçalves
Economista, Mestre em Administração e Políticas Públicas, Doutor em Sociologia Política. Exerceu actividade em Gestão Pública, Recuperação de Empresas, Auditoria e Fiscalização e foi docente no ISE e no ISG. Investiga em História Contemporânea.

A CIP – Confederação Empresarial de Portugal divulgou em Julho de 2020 um Estudo sobre a Carga Fiscal em Portugal que em tempo de crise COVID – 19 terá tido menos impacto do que seria de esperar e se insere no movimento de protesto já centenário do movimento associativo empresarial português contra os encargos sobre as empresas

Génese de um estudo

A CIP – Confederação Empresarial de Portugal divulgou em Julho de 2020 um Estudo sobre a Carga Fiscal em Portugal que em tempo de crise COVID – 19 terá tido menos impacto do que seria de esperar e se insere no movimento de protesto já centenário do movimento associativo empresarial português contra os encargos sobre as empresas, que em numerosas ocasiões se tornou igualmente um protesto contra as despesas públicas e sobretudo contra as primeiras tentativas de realização de despesas sociais.

Bastar recordar o patrocínio empresarial, no início dos anos 1920, à organização de forças republicanas de direita, e mais tarde, de forças de direita tout court, o Congresso das Associações Comerciais e Industriais de Portugal, realizado em Lisboa em 1923 sob a presidência de honra de Ginestal Machado, Presidente do Ministério do Partido Republicano Nacionalista, a dissolução administrativa da Associação Comercial de Lisboa decretada pelo Governo presidido por José Domingues dos Santos, do Partido Republicano da Esquerda Democrática, e a forma entusiástica como as forças vivas saudaram o movimento militar de 28 de Maio e 1926, que apeou o Ministério do Partido Democrático, presidido por António Maria da Silva. O que sucedeu depois…é História, uma História que durou 48 anos.

O governo presidido por António Ginestal Machado, 1923

O momento actual é muito diferente em termos de conflitualidade: este estudo foi co-financiado por recursos públicos – Programa Operacional Inclusão Social e Emprego, Portugal 2020, Fundo Social Europeu – no contexto de uma Europa neo-corporativa.

No Prólogo, António Saraiva, Presidente da CIP, diz das suas razões:

O objetivo da CIP ao promover a realização deste estudo foi compreender melhor os custos fiscais e parafiscais a que as empresas estão sujeitas e os conceitos que lhe estão subjacentes, contribuir para a discussão pública sobre os temas da fiscalidade, mas também ter bases para construir propostas que permitam maior eficiência e justiça e que mitiguem os efeitos perniciosos detetados. Aquilo que vivemos e que este estudo comprova é uma confluência das principais preocupações que temos enunciado num mesmo movimento, a que acresce a opacidade de processos, que cria desconfiança em relação ao decisor político. Consubstancia-se na multiplicação de taxas, contribuições e outros tributos e figuras paralelas, com custos que se tornam cada vez mais relevantes para as empresas e cuja aplicação é discricionária, muitas delas extraordinárias, mas que acabam por se tornar permanentes. Junta-se a isto a imposição de obrigações de serviço público às empresas.

Os consultores que assinam o estudo – Carlos Lobo pela EY e Diogo Feio, pela Sérvulo – subscrevem em parte a visão do Presidente da CIP, mas não deixam de marcar a necessidade de equilíbrio entre as empresas e as necessidades públicas:

A política fiscal é um jogo de equilíbrios. O Mundo empresarial é fundamental para a recuperação da economia. São as empresas que criam emprego e produzem os bens necessários ao nosso bem-estar coletivo. Por outro lado, o Estado necessita de receitas que o possam manter de forma a cumprir os seus objetivos essenciais como as funções de soberania e as tarefas sociais: saúde, educação, segurança social, entre outras, mas sempre em constante evolução cumulativa. Parece evidente a necessidade de alcançar um equilíbrio quanto ao lançamento de impostos. Estes são uma despesa para os privados e uma receita para o Estado. Os dois têm de ter patamares razoáveis para poderem ser eficientes e justos. A multiplicação de grandes e pequenos tributos – impostos, taxas e contribuições – não é benéfica para ninguém e cria dificuldades acrescidas para as empresas gerando obstáculos, muitas vezes desnecessários e desproporcionados, para que possam cumprir os seus desígnios.

Informa-se no final do estudo que “EY refere-se à organização global, e pode referir-se a uma das firmas – membro da Ernst & Young Global Limited, cada uma das quais uma entidade jurídica distinta” e que “a SÉRVULO conta com uma equipa multidisciplinar com mais de 100 advogados altamente competente, motivada por um único propósito: transformar a investigação académica e o conhecimento acumulado na conceção de soluções jurídicas robustas.

António Saraiva

Carlos Lobo

Diogo Feio

Os protagonistas encontram-se individualmente mais próximos do que possa parecer: Carlos Lobo foi Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais num Governo do PS, Diogo Feio foi deputado e dirigente do CDS/PP, António Saraiva é um dirigente associativo empresarial com um passado próximo do PS e da UGT, sendo contudo público que a sua empresa, em dificuldades, caiu recentemente sob o controlo de um empresário emergente, pelo que deve ser visto actualmente mais como um quadro do que como um empresário.

 

Informação carreada para o estudo e informação em falta

O Estudo sobre a Carga Fiscal em Portugal – 88 páginas incluindo separadores – aborda, como é usual neste tipo de análises, os três grandes tipos de receitas tributárias – impostos, contribuições e taxas, distinguindo-os em termos jurídicos e criticando por vezes a classificação de alguns destes tributos, identifica as múltiplas entidades responsáveis pelo seu lançamento e cobrança e até constrói uma (pequena) relação das entidades que NÃO têm competência em matéria de cobrança de taxas.

Parece-me ser especialmente instrutivo na discussão dos vários tipos de receita que vêm sendo lançadas com a qualificação de “contribuição” nas primeiras duas décadas do presente século, com ou sem a qualificação de extraordinária, particularmente a partir de 2011.

Quanto ao universo das célebres “Taxas, taxinhas e taxetas” os consultores, vista a multiplicidade de situações e a dificuldade em obter informação tiveram em consequência, de deixar de lado múltiplos organismos, identificando mesmo assim, 22 Direcções-Gerais e 2 Inspecções Gerais, que administram aproximadamente 2 900 taxas “algumas das quais poderão ser consideradas excessivamente onerosas” e um instituto público, a Agência Portuguesa do Ambiente, “que isoladamente tem competência para cobrar aproximadamente 600 taxas que constituem receita própria, sem prejuízo das inúmeras situações de cobrança de taxas que não constituem sua competência e embora sejam sua receita e vice-versa”(!). E informam ainda “Já que no que às entidades reguladoras diz respeito, foram analisadas 11 entidades, das quais resultou um levantamento de aproximadamente 800 taxas”.

Acabam por propor a criação de um quadro legal “tanto para as necessidades da Administração Central como para as entidades reguladoras, que vincule estas entidades à elaboração de um regime de taxas por si aplicadas e no qual, além da respectiva incidência objectiva e subjectiva e do valor (ou fórmula de cálculo para apuramento do valor da taxa) conste a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas.”

Estou de acordo com a proposta, que os consultores autores do estudo dizem corresponder ao regime já vigente para as taxas da Administração Local, mas não com a criação de (mais) um organismo para regular a matéria. Adiante explicarei porquê.

Deixem-me apenas referir que os consultores se apoiam várias vezes para efeitos de benchmarking em números do Eurostat devendo os quadros a que chegaram serem citados como de fonte “EY & Sérvulo”.

 

Perspectiva orçamental

Acredito que os consultores Carlos Lobo e Diogo Feio o não soubessem (ou que sabendo-o, não quisessem ressuscitar tão controverso defunto) mas uma das condições que António de Oliveira Salazar colocou para assumir em Abril de 1928 a pasta das Finanças foi, para além de fazer aceitar que os outros membros do Governo trabalhariam dentro dos envelopes financeiros que o Ministro das Finanças lhes atribuísse, impor que também teriam de concertar com ele quaisquer alterações de regimes de receitas, ainda que se tratasse de medidas que conduzissem à sua elevação.

De facto, refere-se no Decreto com força de lei nº 15 465, de 14 de Maio (Promulga a reforma orçamental).

Decreto com força de lei nº 15 465, de 14 de Maio

 O Orçamento geral, o Tesouro e a capacidade do contribuinte têm de ser defendidos contra os abusos e a multiplicidade de serviços autónomos, fundos, corpos ou entidades dotadas de faculdades tributárias, desconjuntando o próprio Estado e violentando sem grande interesse para este o contribuinte português.

E, na parte dispositiva:

Sem o acordo prévio do Ministro das Finanças não poderão ser criadas:

  1. Nenhumas novas despesas públicas;
  2. Nenhumas receitas novas que representem de qualquer modo um recurso ao contribuinte;

A EY e a Sérvulo não foram tão longe, mas para além desta orientação política da altura, mais do que recomendável para quem estava a delinear uma reforma fiscal pragmática, há uma mensagem que esta orientação de Salazar transmite ainda hoje.

Preparar o orçamento das receitas é uma missão das Finanças.

Salazar

E se virmos bem se a Direcção-Geral da Contabilidade Pública foi em 1996 convertida em Direcção – Geral do Orçamento por António de Sousa Franco, já vai sendo tempo de aquela preparar propostas de regimes de receitas em vez de se limitar a contabilizar a sua arrecadação. Até porque no que se refere a taxas e a uma quarta categoria de receitas não abrangidas pela distinção impostos-contribuições–taxas, ou seja, a venda de bens e serviços no mercado por um preço contratualmente formado, é dela a responsabilidade pela implantação da contabilidade digráfica na Administração Pública, em que deveria assentar a fixação dos preços de venda ou do valor das taxas.

Mais, tenho para mim que a facilidade representada pela existência de certas taxas, como a taxa de turismo, bem como das receitas consignadas ao Fundo Ambiental, estão a dificultar nossa capacidade de definir prioridades nas despesas.

Ou seja, Salazar em 1928 não deixava de ter razão quando dizia que a multiplicidade de serviços autónomos, fundos, corpos ou entidades dotadas de faculdades tributárias, desconjuntava o próprio Estado.

Já tive ocasião de me referir favoravelmente em 7-3-2011 a um trabalho da Sérvulo que espelha este ideal – “Aquisição de empresas”, Coimbra Editora, Fevereiro de 2011 – todavia no caso do estudo para a CIP de que dou aqui notícia estamos claramente no âmbito de um trabalho para um cliente que visa directamente influenciar o poder político e a opinião pública.

Fui assessor do Secretário de Estado Carlos Lobo, requisitado a uma entidade pública a cujo quadro pertencia então, e conheço a sua preocupação, desde esse tempo, com a relação entre a Administração e os contribuintes.

Formulação excessivamente vaga e que, tal como algumas outras inseridas ao longo das páginas do estudo, traduz a inexistência de critérios rigorosos de análise.

Embora me cause alguns engulhos o falar-se, com este âmbito, de “Administração Central do Estado”.


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