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Sábado, Setembro 25, 2021

Indisciplina Orçamental e Fraudes Contabilísticas

Nuno Ivo Gonçalves
Economista, Mestre em Administração e Políticas Públicas, Doutor em Sociologia Política. Exerceu actividade em Gestão Pública, Recuperação de Empresas, Auditoria e Fiscalização e foi docente no ISE e no ISG. Investiga em História Contemporânea.

O propósito deste artigo não é o de discutir a forma como, no decorrer da Crise Covid-19, se vêm, em estado de necessidade, assumindo compromissos que não se sabe bem como virão a ser honrados, mas revisitar a questão recorrente dos atrasos de pagamento da Administração Pública, mesmo no ano da “grande prosperidade” que foi o da obtenção do excedente orçamental.

E ao mesmo tempo dar nota de uma proposta do CDS recentemente divulgada na comunicação social

O CDS propõe a criação de um mecanismo de acerto de contas, que permita a qualquer pessoa ou empresa a quem o Estado se atrasa a pagar, poder descontar o valor das faturas vencidas, para pagar os seus impostos e contribuições”.

Esta ferramenta não teria “custos para as pessoas e as empresas” e seria aplicável “nos casos em que as pessoas e as empresas são credoras do Estado e, ao mesmo tempo, devedoras de algum imposto, contribuição ou taxa”, e seria posta em prática através de “uma compensação de créditos”.

Qualquer empresa ou pessoa a quem o Estado deve dinheiro deve poder descontar a fatura vencida e não paga, utilizando o dinheiro proveniente desse desconto para pagar os seus impostos (IVA, IRS, IRC, etc.)”

Explica o partido, apontando que as “faturas vencidas e não pagas pelo Estado” seriam “convertidas em títulos de dívida, depois de devidamente certificadas pelo Ministério das Finanças”.

 

Contas correntes com as dotações orçamentais

É tradicional criticar-se o Sistema de Contabilidade Pública que vigorou em Portugal entre a Reforma dos anos 1930  e a aprovação nos anos 1990 do Regime de Administração Financeira do Estado por ser uma contabilidade de caixa e não uma contabilidade de compromissos. No entanto o controlo  de execução de execução orçamental, que se baseava nos princípios da legalidade, da inscrição orçamental, do cabimento e da execução por duodécimos, implicava também o registo dos compromissos assumidos através da manutenção de contas correntes com as dotações orçamentais. Queria isto dizer, por exemplo, que só podia ser autorizada uma despesa em bens ou serviços, depois de verificado o cabimento na dotação inscrita e nos duodécimos vencidos.

Aliás as encomendas eram formalizadas através de uma requisição de modelo oficial cuja cópia ficava no processo e que mencionava a dotação orçamental que suportava a encomenda.

As instruções aplicáveis foram editadas e divulgadas pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública de Aureliano Felismino sob a chancela do Gabinete de Estudos António José Malheiro, sendo diferentes para os serviços com autonomia administrativa (Instruções para a escrituração do livro de contas correntes com as dotações orçamentais – Serviços com autonomia administrativa) e para os serviços sem autonomia administrativa (Instruções para a escrituração do livro de contas correntes com as dotações orçamentais – Serviços sem autonomia administrativa), sendo hoje consultáveis na Biblioteca Digital do Ministério das Finanças.

De notar que desde 1961 a Direcção-Geral apostou na criação de capacidade de inspecção dos serviços sujeitos a esta disciplina.

A existência de dívidas por pagar seria, neste sistema, indiciadora de terem sido assumidos compromissos acima das dotações orçamentais, o que seria sancionável como infracção financeira, como o seria aliás o cometimento de erros na classificação das despesas.

Para a assunção de compromissos através de contratos cuja execução financeira se escalonaria durante vários anos adoptou-se a sua necessidade de autorização por Decreto.

 

Descontrolo crónico nas Obras Públicas

Apesar destes dispositivos a realização de investimentos, em particular a que implicava o lançamento de obras públicas sempre tendeu a fugir ao controlo. Relataram-me que nos tempos posteriores ao 25 de Abril as dívidas aos empreiteiros se acumulavam e os serviços emitiam declarações de dívida que pelo menos serviam de base à concessão ou renegociação de créditos bancários. Quem sabe se foi aí que, quase duas gerações depois, o actual Presidente do CDS foi buscar a ideia dos títulos de dívida entregues aos fornecedores… Salazar, se ainda fosse vivo, não resistiria certamente à existência de despesas realizadas e não pagas e a esta forma de as “titular”.

A assunção de compromissos acima das possibilidades orçamentais viria a ser “legalizada” em 1979, com o recurso à técnica das “sobras”. Sendo as importâncias dos contratos objecto de cativação à data da sua celebração, os serviços do Ministério das Obras Públicas constatavam nos últimos meses do ano que na sua generalidade as obras se encontravam atrasadas e “descativavam” as sobras da dotação orçamental do ano para lançar novas obras… plurianuais e garantir uma cada vez maior fatia das verbas de investimentos uma vez que maximizavam a gestão de “projectos em curso” a seu cargo. A técnica do foot-in-the-door nos futuros Orçamentos do Estado em todo o seu esplendor.

O início do ciclo dos Governos de Cavaco Silva, em 1985, veio, por um lado, desmantelar o monopólio do Ministério das Obras Públicas, permitindo aos Ministérios-clientes lançarem as suas próprias obras e, por outro, reestruturar uma grande parte dos investimentos públicos numa lógica regional em ligação com os financiamentos comunitários que então começaram a afluir.

 

Um sistema de informação contabilística que recusa informação relativa às dívidas dos serviços

A Reforma da Contabilidade Pública cuja Lei de Bases foi aprovada em 1990, concretizada numa Reforma da Administração Financeira do Estado aprovada em 1992, converteu em regime geral o dos serviços com autonomia administrativa, apontou para o regime de autonomia administrativa e financeira se tornasse meramente excepcional, mas em nada pôs em causa os princípios da legalidade, da inscrição orçamental, do cabimento e da execução por duodécimos.

Emanuel dos Santos, Secretário de Estado do Orçamento em 2011

A circunstância de a Direcção-Geral da Contabilidade Pública, desde 1996 Direcção-Geral do Orçamento, passar a dispor, por via informática, através do Sistema de informação Contabilística então criado (SIC), de acesso à contabilidade dos serviços, e de mais tarde ter sido aprovado o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) que deu origem a múltiplos planos sectoriais em entidades com autonomia ou independência financeira, inclusive nas Autarquias Locais (POCAL) permitiria em princípio  identificar as situações de ultrapassagem de dotações orçamentais.

Mas aí sobreveio o espírito da contabilidade pública virtuosa: como se não podiam legalmente assumir compromissos acima das dotações orçamentais, o que constituía infracção financeira, as facturas que ultrapassavam estes limites não eram lançadas na contabilidade dos serviços, com o total beneplácito de dirigentes da Direcção-Geral do Orçamento.

Este não-lançamento deveria em boa verdade ser considerado uma falsificação da contabilidade, que não constituiria uma mera infracção financeira mas sim um crime, dificultando por um lado a identificação de situações e de responsabilidades em sede de auditoria, e por outro o apuramento das importâncias em dívida em termos macro-orçamentais.

Francisco Ramos, Presidente do INA em 2011

O Tribunal de Contas chegou a lançar um inquérito permanente sobre a situação pedindo aos interessados que lhe comunicassem on line os seus créditos sobre o Estado.

Por mim, não deixei de focar o assunto numa proposta de comunicação intitulada “O POCP ainda pode fazer a diferença?” a apresentar para o VII Congresso da Administração Pública promovido pelo INA em 2011, de cujo programa constava uma Secção que trataria da Accountability e para a qual estava prevista a intervenção de um Subdirector-Geral do Orçamento. A Secção foi suprimida. Tanto pior para a Accountability…

Depois tivemos a troika e a lei dos compromissos, que se baseou num sistema de libertação de créditos orçamentais de base trimestral, talvez inspirado nos quarters britânicos mas continuamos sem um sistema de apuramento de responsabilidades fiável.

 

Paulo Portas e a compensação de créditos e débitos em sede de processo tributário

Está hoje em dia aparentemente esquecido que o CDS apoiou o I Governo, minoritário, de António Guterres, durante a primeira parte da correspondente legislatura, incidindo o acordo celebrado para o efeito, que foi negociado, designadamente, por Celeste Cardona, sobre o Orçamento do Estado para 1996.

Uma das exigências de Paulo Portas, prontamente satisfeita, foi a criação de um mecanismo de compensação entre débitos de contribuintes ao Estado e créditos de contribuintes sobre o Estado. Foi desde logo consagrado no então Código de Processo Tributário, e consta actualmente, após várias alterações, do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT).

Permite

  • à administração tributária, tomar a iniciativa de compensar créditos e débitos tributários, o que constitui uma figura diferente da penhora dos reembolsos devidos ao contribuinte;
  • ao contribuinte, tomar a iniciativa de pedir essa compensação;
  • ao contribuinte pedir a compensação entre os seus débitos tributários e créditos sobre o Estado de natureza não tributária, certificados pelos serviços devedores.

É claro que poderia ser exigido que a compensação abrangesse também créditos sobre Institutos Públicos, Empresas Públicas e Autarquias Locais. Mas aí não se trataria de compensação por serem diferentes as entidades públicas. Em rigor pode o contribuinte oferecer os créditos sobre outras entidades para efeitos de dação em pagamento das suas dívidas ao Estado, mas neste caso este terá de ter meios para se ressarcir junto das entidades devedoras, por exemplo das autarquias locais para não acomodar as situações de indisciplina orçamental que nestas ocorram.

Olhando para o Código vemos lá tudo consagrado o que o CDS, liderado pelo actual Presidente conhecido por “Chicão”, reivindica. Que falta de memória partidária ou que desconsideração para com os contributos de Paulo Portas!!!

 

 

O principal diploma desta reforma foi o Decreto-Lei nº 18 381, de 24 de Maio de 1930.

Decreto-Lei nº 211/79, de 12 de Julho.

Respectivamente, pela Lei nº 8/90, de 20 de Fevereiro, e pelo Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho.

Decreto-Lei nº 232/97, de 9 de Setembro.

Mas que nunca foi efectivamente utilizado pela generalidade dos serviços integrados no Orçamento do Estado e acabou por ser sucedido pelo Sistema Nacional de Contabilidade da Administração Pública (SNC-AP).

Artigos 89º, 90º e 90º- A.

O CPPT fala de “administração directa”, mas poder-se-ia falar com mais propriedade de “serviços não-personalizados do Estado”.

 


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