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Sábado, Novembro 27, 2021

Instabilidade de dirigentes, instabilidade da Administração Pública

Nuno Ivo Gonçalves
Economista, Mestre em Administração e Políticas Públicas, Doutor em Sociologia Política. Exerceu actividade em Gestão Pública, Recuperação de Empresas, Auditoria e Fiscalização e foi docente no ISE e no ISG. Investiga em História Contemporânea.

“O presente desenho institucional tem provocado a fragmentação e desarticulação do serviço público, favorecendo a interrupção das políticas de maior prazo, e frustrado, assim, a resolução dos problemas de maior complexidade da nossa sociedade que são os que mais importam.”

Um depoimento importante

José Maria Sousa Rego, Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, que, após 14 anos de exercício de funções, entre 2002 (Durão Barroso) e 2016 (António Costa), se aposentou por limite de idade, publicou recentemente uma reflexão onde afirma, em relação à Administração Pública portuguesa:

O presente desenho institucional tem provocado a fragmentação e desarticulação do serviço público, favorecendo a interrupção das políticas de maior prazo, e frustrado, assim, a resolução dos problemas de maior complexidade da nossa sociedade que são os que mais importam. Não permite uma avaliação distanciada, nem o debate consistente das opções governativas anteriores, perde a perspectiva histórica e desperdiça o conhecimento adquirido. Afasta dirigentes e técnicos da administração pública, que vem perdendo capacidades institucionais para o exercício da acção executiva.”

Refere-se basicamente o autor aos efeitos da tentativa de captura dos altos cargos da Administração pelos governos e partidos em que se apoiam, mas a pedra que lançou ao pântano parece não ter provocado ondulação e ter-se afundado sem ruído. Dedicarei este apontamento ao aspecto da duração do exercício dos cargos, pressionada quer pelo desejo de os partidos nomearem os seus como dirigentes máximos dos serviços mas também, e Sousa Rego terá sido o primeiro a escrevê-lo, pelo abandono espontâneo dos cargos em caso de mudança de governo ou até apenas de ministro, sob a alegação de que o compromisso que levou os titulares a aceitar as nomeações teria deixado de existir.

Penso voltar no futuro a outros aspectos da reflexão e das propostas do autor, com as quais, inclusive por ter eu próprio (dez anos de) experiência de exercício, em cinco organismos, de funções dirigentes na Administração Pública, embora em ciclos anteriores, só parcialmente concordo.

Tempos de estabilidade

Quando me chegou às mãos o trabalho sobre os dirigentes da Administração Pública do ex-secretário geral da Presidência do Conselho, encontrava-me às voltas com pesquisas sobre história contemporânea, mais precisamente sobre os anos 1950 e 1960, em que estava em vigor para os Directores-Gerais, tal como para a generalidade dos funcionários, a nomeação vitalícia, em que os secretários-gerais dos Ministérios não eram directores-gerais como os outros, e em que o Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros se chamava Diogo de Paiva Brandão e presidia a um Grupo de Trabalho interministerial, o famoso Grupo de Trabalho nº 14 – Reforma Administrativa.

A nomeação vitalícia dos Directores-Gerais, que vinha, julgo, do período anterior ao Estado Novo e do modelo seguido no Civil Service britânico, significava mesmo isso: numa altura em que a esperança de vida era mais reduzida que hoje, muitos dos directores-gerais faleciam no exercício de funções. No entanto fossem estes Directores-Gerais originários de uma carreira interna que os tivesse levado ao topo dos seus serviços, ou da esfera político-administrativa, tinham após a nomeação o grande incentivo de poderem moldar as suas Direcções-Gerais à sua visão e o tempo político para o fazerem. Um conservador deixaria talvez estagnar os seus serviços mas um inovador com capacidade de liderança e de relacionamento externo poderia transformar a sua Direcção-Geral, como o fez o Director-Geral da Contabilidade Pública, Aureliano Felismino, que de 1947 a 1974, pondo em prática uma estratégia de job enrichment fez uma verdadeira gestão do seu organismo e realizou como que uma reforma administrativa privativa.

Os secretários-gerais dos Ministérios não eram contudo subsecretários permanentes segundo o modelo britânico (“Yes, Minister !”), sendo o cargo atribuído em acumulação a um dos Directores-Gerais. A excepção era o Secretário-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros onde a inspiração britânica, aqui como noutros aspectos da gestão do Ministério, conjugada com uma emergência do Führerprinzip comum a outros textos legais contemporâneos levou o legislador a declarar que este funcionário diplomático seria “o chefe da ´Secretaria de Estado´ ” Quanto ao Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (“Yes, Prime Minister !”), Salazar, que não favorecia a colegialidade do Governo a que presidia, também não quis criar um serviço que fosse a expressão no plano administrativo da sua hegemonia no plano político e assim só em 1957, já estando Marcelo Caetano já quase no fim do seu período como Ministro da Presidência foi possível a este obter a criação de uma Secretaria-Geral cuja existência propunha desde 1947 e mesmo assim com um âmbito muito mais reduzido do que defendera. O Secretário-Geral nomeado foi Diogo de Paiva Brandão, que chefiava a Repartição Administrativa da Presidência do Conselho até aí existente. Portanto, aparentemente, nenhuma revolução daí emergia.

Este dirigente, extremamente lúcido quanto à evolução do Estado, cujo peso se tendia a reforçar, apesar das veleidades iniciais de um “Estado mínimo”, muito crítico da burocracia portuguesa e atento às realidades de outros países, fez um verdadeiro case-study da condução da actividade do já referido Grupo de Trabalho nº 14 cujas actas mostram que os altos funcionários portugueses eram na altura muito sensíveis às propostas de inovação. Todavia não apoiou a proposta de passagem da nomeação de directores-gerais para um regime de comissão de serviço, contrapondo-lhe um período de nomeação provisória inicial de dois anos.

Admirador declarado de Marcelo Caetano, que criara a sua Secretaria-Geral, parece ter trabalhado igualmente bem com o Ministro da Presidência, Pedro Teotónio Pereira, que sucedera a Marcelo, e com o Ministro de Estado Mota Veiga, mas terá enfrentado dificuldades após a Revolução de 25 de Abril, tendo sido exonerado formalmente apenas em 30 de Abril de 1975 depois de o IV Governo Provisório, presidido por Vasco Gonçalves, ter publicado um diploma especial para regular essa exoneração, diploma que aliás previa que o Secretário-Geral em funções mantivesse, em caso de exoneração, a sua categoria, com carácter supranumerário, como veio a ser o caso de Paiva Brandão.

Pouco mais de um ano depois iniciava-se o ciclo dos Governos Constitucionais, que durou até hoje. No entanto o excessivo peso do Secretário-Geral da Presidência do Conselho continuava e continua a ofuscar, parece, os políticos, e é Sousa Rego que nos conta que tendo sido equacionada em 1976 a opção entre a participação do Secretário-Geral na preparação dos trabalhos do Conselho de Ministros, possibilidade recomendada pela OCDE, e a existência de um Secretário de Estado do Conselho de Ministros, se optou pela segunda, tomando o titular do cargo posse simultaneamente com os Ministros.

Da nomeação em comissão de serviço à instabilidade total

A nomeação dos dirigentes em comissão de serviço passou a ser a regra em 1971, no Ministério da Educação, e em 1973, na Secretaria de Estado da Indústria, reflectindo as posições, respectivamente, de Veiga Simão e de Rogério Martins, expressando-se no primeiro caso como fundamentação que “a nomeação vitalícia nas chefias superiores não parece apropriada a lugares que inevitàvelmente ‘exigirão um esforço constante de actualização e de imaginação criadora’ e são incompatíveis ‘com a acomodação burocrática que as leis naturais por vezes imprimem a quem lida na função pública” e tendo sido os directores – gerais em funções, presumidos acomodados, colocados como inspectores-gerais, mesma letra de vencimento, na Junta Nacional de Educação, técnica várias vezes já usada no Estado Novo.

Com a Revolução de Abril sucederam-se saneamentos e depois “saneamentos à esquerda” até que em 1979 veio a ser aprovada a regra da nomeação dos dirigentes em comissão de serviço por três anos, depois consolidada pelo Estatuto do Pessoal Dirigente de Cavaco Silva / Isabel Corte Real, publicado em 1989. Todavia, a possibilidade de fazer cessar antecipadamente comissões de serviço começou a ser usada mais extensamente do que se prévia, até devido à possibilidade de as dar por finda em caso de reestruturação e o terceiro governo de Cavaco Silva assistiu a múltiplas reestruturações sistemáticas de ministérios.

Seguiram-se novos episódios de alternância política e de cessações antecipadas de comissões de serviço, por vezes invalidadas pelo Supremo Tribunal Administrativo que a adoptar contudo a – pelo próprio denominada “teoria do vencimento”- isto é mandando pagar a remuneração cessante, vencida e vincenda, mas não impondo a reintegração. Entretanto foram publicados novos diplomas, designadamente sob os governos de Durão Barroso e de José Sócrates, sendo que sob este segundo foi determinado que a mudança de Governo determinava a cessação das comissões de serviço dos dirigentes de nível superior, com excepção dos cargos das secretarias-gerais, inspecções gerais ou de “outros serviços e organismos cujas atribuições sejam predominantemente técnicas, desde que assim seja determinado no respectivo diploma orgânico ou estatutário” (!). Seria difícil ir mais longe na instabilização da Administração Pública.

Devo no entanto recordar que um estudo empírico de Carla Teixeira já centrado na realidade posterior a 2005, encontrou ainda em funções uma proporção elevada de dirigentes nomeados em ciclos anteriores.

E dir-se-á igualmente que um dirigente não filiado partidariamente como José Maria Sousa Rego conseguiu aposentar-se como dirigente depois de ter exercido o cargo durante catorze anos, contudo “Confirmado cinco vezes no cargo nesse período, só dois dos mandatos, completaram, porém, o tempo previsto na lei”.

Não é assim para admirar que este autor elogie o Governo de Pedro Passos Coelho por ter dilatado para de três para cinco anos a duração das comissões de serviço – o que permite ao autor falar de um período normal de dez anos para um Director-Geral se manter em funções – e que elogie o actual Executivo por não ter voltado a fundir e desdobrar Secretarias-Gerais para acompanhar a estrutura orgânica do Governo.

Temos em Portugal um problema chamado “Administração Pública” e terei certamente aqui matéria para novos artigos.

 

Grupo de trabalho da Comissão Interministerial de Planeamento e Integração Económica, que funcionou de 1965 a 1969 e entre outros resultados, preparou o diploma de criação do Secretariado da Reforma Administrativa, publicado em finais de 1967.
Os governos da ditadura militar e depois os governos do Estado Novo criaram, e utilizaram por vezes, como se sabe, instrumentos legais para afastar desafectos, mas não puseram em causa o princípio da nomeação vitalícia dos funcionários que se aplicava também aos dirigentes.
Ou já não estavam em condições de exercer em pleno enquanto aguardavam o momento da sua aposentação, sendo o cargo exercido de facto por um dos seus subordinados, o que também sucedia com chefes de repartição que acediam ao cargo para se aposentarem, sendo aquele de facto exercido por outro funcionário.
“Secretaria de Estado” designava então o conjunto dos serviços sediados em Lisboa.
Decreto-Lei 29 319, de 30 de Dezembro de 1938.
Decreto-Lei nº 215/75, de 29 de Abril.
Decreto-Lei nº 408/71, de 27 de Setembro.
Decreto-Lei nº 632/73, de 28 de Novembro.
Lei nº 51/2005, de 30 de Agosto.
Teixeira, Carla Cardoso (2009), Administração pública e Política: os limites da coexistência, Tese de doutoramento em Sociologia, Lisboa, ISCTE.

 

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