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Quarta-feira, Fevereiro 1, 2023

Orçamento “suplementar” e controlo financeiro público

Nuno Ivo Gonçalves
Nuno Ivo Gonçalves
Economista, Mestre em Administração e Políticas Públicas, Doutor em Sociologia Política. Exerceu actividade em Gestão Pública, Recuperação de Empresas, Auditoria e Fiscalização e foi docente no ISE e no ISG. Investiga em História Contemporânea.

Sem isso, talvez João Miguel Tavares acabe por ter razão quando fala de “bar aberto” agora que o medo da recusa de visto do Tribunal de Contas vai desaparecer, sabendo-se que nestes processos de contratação “médios” o medo é que guarda a vinha.

A controvérsia 

O anúncio de que no chamado “Orçamento Suplementar” seria elevado para 750 mil euros o limiar abaixo do qual os contratos públicos estão isentos de fiscalização prévia (visto prévio ou tácito) do Tribunal de Contas, levantou alguma celeuma. Rui Rio manifestou-se céptico, e João Miguel Tavares foi, como é hábito, muito afirmativo:

A parte mais significativa do Programa de Estabilização Económica e Social, apresentado pelo governo na quinta-feira, é o penúltimo slide, mais precisamente o ponto 4.4, página 48. Título: “Agilização da contratação pública”.

Primeiro ponto: “Agilização dos procedimentos de contratação pública, evitando a paralisação do investimento em resultado de exigências burocráticas e outros constrangimentos legais desproporcionados.”

Segundo ponto: “Dispensa do visto prévio do Tribunal de Contas para contratos até 750.000,00€.”

E, a propósito de números lançados por Pedro Siza Vieira, entusiasmou-se:

O Programa de Estabilização Económica e Social é apenas mais um conjunto de banalidades e platitudes tiradas a papel químico de dezenas de planos anteriores feitos pelo PS. E aquilo que se retira do ponto 4.4 é isto, e só isto: os milhares de milhões que aí vêm serão alimento fresco para os velhos vampiros, que desesperam há muito por novas rendas, face ao parco investimento público dos últimos anos. O fim da fome está à vista; os dentes afiam-se”.

A pandemia do compadrio está a chegar.”

O bar está novamente aberto”.

O artigo, publicado pouco depois da meia noite de 6 de Junho, foi objecto de actualização horas depois, com uma nota que dava conta de que afinal a elevação do limiar para 750 mil euros teria sido proposta pelo próprio Tribunal de Contas e prometendo voltar ao assunto: “Estou muito curioso para conhecer as razões dessa proposta e tentarei aprofundá-las”. As razões vieram explicadas nesse mesmo dia em entrevista do Presidente do Tribunal de Contas, Vítor Caldeira ao Expresso, e julgo que até agora não houve novo artigo sobre o tema.

No entanto, e embora seja verosímil que o Governo e o Tribunal tenham trocado impressões sobre a matéria:

  • Constança Urbano de Sousa, deputada do Partido Socialista

    a referência do “Plano de Estabilização” à “Agilização dos procedimentos de contratação pública, evitando a paralisação do investimento em resultado de exigências burocráticas e outros constrangimentos legais desproporcionados” recupera um slogan que o Grupo Parlamentar do PS havia lançado antes da crise COVID – 19 no rescaldo de ataques dos Presidentes das Câmaras do Porto e de Lisboa ao Tribunal de Contas, prenunciando iniciativas legislativas cuja preparação iria ser coordenada, disse-se, pela ex-ministra Constança Urbano de Sousa, curiosamente filha do antigo Presidente do Tribunal de Contas Alfredo de Sousa, que enquanto Vice-Presidente havia sido responsável pela área de Fiscalização Prévia, presidindo à 1 ª Secção do Tribunal;

  • a Proposta de Lei relativa ao chamado “Orçamento Suplementar” de 2020, datada de 9 de Junho, não refere a existência da proposta do Tribunal de Contas, que Vítor Caldeira afirma ter apresentado em Janeiro último, também antes da crise COVID-19:

Por último, procede-se à alteração da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, quanto à isenção de determinados contratos de fiscalização prévia em razão do valor, com o objetivo de agilizar a atuação do Estado em tudo o que seja necessário para acelerar a retoma económica.”

Portanto existe uma dissonância de justificações que, apesar da aparente convergência de propostas, suscita alguma preocupação.

 

A estratégia do controlo financeiro público

O “visto” e o Tribunal de Contas vêm do constitucionalismo monárquico. A República converteu o Tribunal num Conselho Superior de Administração Financeira do Estado, mais tarde Conselho Superior de Finanças, mas em 1930, em plena reforma da administração financeira do Estado conduzida por Salazar, e em Decreto assinado pelo Presidente do Ministério, General Domingos de Oliveira, é restabelecido o Tribunal de Contas, com estatuto de tribunal supremo equiparado ao Supremo Tribunal de Justiça, esclarecendo-se “Preferiu-se assim a antiga denominação de Tribunal de Contas, não por ser antiga, mas por ser a melhor e mais própria”. Entre muitas outras competências pertence-lhe examinar e visar “Os contratos de compra, venda, fornecimento, obras, arrendamentos de qualquer valor, seja qual for a estação que os tenha celebrado, verificando, pelos meios que julgar convenientes, se as condições estipuladas são as mais vantajosas para o Estado.

Este “pelos meios que julgar convenientes” é um achado, mas não faço ideia se alguma vez o Tribunal levantou os olhos do papel dos processos que lhe eram submetidos. Havia em todo o caso uma salvaguarda “Recusado o ‘visto’ pelo Tribunal e não se conformando os Ministros com os fundamentos da recusa será o caso presente a Conselho, que poderá manter o acto ou decreto a que foi negado o ‘visto’ em decreto devidamente fundamentado e referendado por todos os Ministros”, que foi accionada em alguns casos perfeitamente identificados – os Decretos foram sendo publicados no Diário do Governo – mas deixou de vigorar em 1976, quando a nova Constituição consagrou inequivocamente o carácter vinculativo das decisões de todos os Tribunais e previu que existiria um Tribunal de Contas.

António de Sousa Franco, Presidente do Tribunal de Contas 1986-1995

O Tribunal demorou tempo a adaptar-se. Em 1979, sem tempo político para muito mais, António de Sousa Franco, Ministro das Finanças de Maria de Lourdes Pintasilgo, deixou publicado um despacho de diagnóstico em que chamava a atenção para a falta de meios do Tribunal de Contas, e para a concentração forçada dos existentes na área do “visto”. Nomeado Presidente do Tribunal de Contas por proposta do então primeiro-ministro Cavaco Silva, Sousa Franco haveria de conseguir uma substancial alteração do quadro legal da acção do Tribunal, reduzir o peso do “visto”, reforçar a vertente de auditoria e desfazer-se da função de “anotação” dos diplomas relativos a pessoal, herdada, julgo, de Salazar. No entanto, numa conferência que proferiu em 1988, por ocasião da celebração do bicentenário do Ministério das Finanças, em que recordou a força da conjugação histórica do “Visto da Direcção-Geral da Contabilidade Pública” e do “Visto do Tribunal de Contas” mas defendeu a necessidade de reforçar a função de auditoria inclusive com recurso a auditorias de gestão, atraiu uma acerba reacção (política) da então apenas Directora-Geral da Contabilidade Pública, Manuela Ferreira Leite, que defendeu que o Tribunal apenas se deveria preocupar com o cumprimento da lei, sob pena de vir a pôr em causa opções legítimas dos Governos. As relações da instituição com o Governo degradaram-se e algum tempo depois Cavaco Silva começou com o discurso das “forças de bloqueio”.

Passadas três décadas verifica-se que já não existe “visto” da Direcção-Geral da Contabilidade Pública e que o “visto” do Tribunal de Contas tem um âmbito substancialmente reduzido. O Tribunal recorre largamente à função de auditoria, dispõe de equipas bem preparadas e profissionais, e faz auditorias que podem ser nalguns casos qualificadas como auditorias de gestão. De vez em quando, como é público, há reacções às recusas de “visto” ou às conclusões de auditorias, reacções que vêm sobretudo de políticos. E já sucedeu em alguns casos que as leis são cirurgicamente alteradas para legalizar procedimentos antes sem suporte legal, levando o Ministério Público junto do Tribunal a arquivar múltiplos processos de efectivação de responsabilidades.

Julgo poder dizer que a estratégia de Vítor Caldeira, e a sua proposta de elevar o limiar de sujeição a fiscalização prévia de € 350 mil para £ 750 mil se não afasta da estratégia de Sousa Franco. Diz o actual Presidente “O visto prévio deve concentrar-se naquilo que são os grandes investimentos mais complexos e que envolvem múltiplas formas contratuais” defendendo a actualização de um “limiar de sujeição a visto prévio que não é revisto há mais de 20 anos” nos seguintes termos: “Se aplicássemos apenas a inflação destes anos todos, a atualização deveria ser para um valor próximo dos € 500 mil. A proposta que nos parece ser mais adequada à realidade atual é de € 750 mil”.

 

A capacidade dos serviços da Administração Pública para compreenderem e cumprirem as leis da contratação pública

De algum modo respondendo às acusações socialistas, Vítor Caldeira afirma na entrevista “Há a consciência de que o próprio regime de contratação pública é complexo e daí também vêm dificuldades que as entidades sentem na organização dos seus processos de concurso público. Todas essas matérias podem ser alvo de simplificação e o Tribunal poderá contribuir.”

Guilherme de Oliveira Martins, Presidente do Tribunal de Contas 2005-2015

Entre 1986 e 1988, fui Director de Serviços de Administração Financeira do Ministério dos Negócios Estrangeiros (o primeiro dirigente do quadro não pertencente à carreira diplomática), tendo sob a minha responsabilidade directa a contratação pública (excepto bens de investimento) dos serviços internos englobados sob a denominação tradicional de “Secretaria de Estado cuja situação perante os fornecedores era caótica porque toda uma série de serviços e individualidades fazia encomendas independentemente de consultas ou de informação de cabimento. As “salas” preparavam, com facturas escolhidas de entre as que enchiam as gavetas, as folhas de pagamento que consideravam prioritárias, as quais, depois de extorquida a assinatura dos diplomatas colocados temporariamente na Secretaria de Estado, enviavam para autorização à Delegação da Contabilidade Pública junto do Ministério, com a menção (falsa) “Foram cumpridas as formalidades legais”.

Os remédios assentaram numa solução de auto-controlo interno que em rigor talvez não coubesse a um dirigente de linha estruturar: as folhas passaram a ser assinadas pelas chefes de sala e tinham de dizer, quando fosse esse o caso, “NÃO foram cumpridas as formalidades legais” o que obrigava a Delegação da Contabilidade Pública, quando as recebia, a enviá-las à consideração da hierarquia das Finanças para autorização a título excepcional; os fornecedores do Ministério receberam uma circular a explicar que este só se considerava comprometido pela emissão de uma requisição do modelo legal, que ia junta; pela primeira vez na “Secretaria de Estado” foi feito um concurso para fornecedores que teve a forma de concurso público e como objecto a expedição e recolha de malas diplomáticas.

Milagrosamente, acabaram as dívidas a fornecedores porque afinal havia dinheiro: o Ministério não fazia antes transferências de verbas entre rubricas porque o achava desprestigiante, e passou a fazê-las; ninguém se podia queixar de dificuldades de realização de despesas urgentes porque foram constituídos dois avultados fundos permanentes a favor do Serviço de Protocolo que assim podia contratar e pagar de imediato.

Em 1992 e 1993 exerci funções de Subdirector-Geral num organismo do Ministério da Agricultura dotado de autonomia administrativa, que não tinha problemas financeiros nem pressões da Delegação da Contabilidade Pública ou do Tribunal de Contas, mas cedo me apercebi que quando as folhas de processamento de despesas mencionavam que estas tinham sido precedidas de concurso limitado, o haviam sido de mera consulta. Também aí foi necessário assumir uma postura de auto-controlo interno, que também não cabia a um dirigente de linha assegurar, ou seja, explicar aos serviços o conceito de programa de concurso e de caderno de encargos, organizar os documentos e até propor / presidir a júris. O organismo foi posteriormente fundido com outros.

Vítor Caldeira, Presidente do Tribunal de Contas desde 2015

Diz agora Vítor Caldeira, depois de décadas de formação de funcionários e de publicação de sucessivas vagas de legislação sobre contratação pública , baseadas na legislação, europeia, que – muito bem – elevaram os limiares que exigiam a realização de concursos e foi sendo acompanhada de modelos de documentos para as várias fases dos processos de contratação, que o regime é complexo. Terá possivelmente razão mas torna-se também necessário reforçar a capacidade de gestão dos organismos e criar nestes uma função de auto-controlo interno, talvez restabelecendo os gabinetes de auditoria interna que uma moda reestruturadora criou e outra moda seguinte extinguiu.

Sem isso, talvez João Miguel Tavares acabe por ter razão quando fala de “bar aberto” agora que o medo da recusa de visto do Tribunal de Contas vai desaparecer, sabendo-se que nestes processos de contratação “médios” o medo é que guarda a vinha.

 

Risco de conflitos de interesses e eventual fraude nos ajustes directos

Convenhamos que estes não se colocam só no cenário da pandemia. Lembremo-nos do caso das golas ….

O reconhecer o Tribunal de Contas que eles existem obriga a agilizar a retirada de conclusões das auditorias. Quando estas para além de detectarem infracções financeiras cuja punição em sede de responsabilidade sancionatória ou reintegratória se justifique, detectarem tais situações colocar-se-á também a questão da efectivação da responsabilidade criminal, que compete a outros tribunais.

 

“Orçamento Rectificativo” e “Orçamento Suplementar” são expressões que, quanto ao Orçamento do Estado, carecem de valor legal. Há simplesmente leis de revisão, que começaram a ser designadas pelo então Secretário de Estado do Orçamento Alípio Dias como Orçamentos Suplementares quando existia aumento do défice orçamental e Orçamentos Rectificativos quando tal não sucedia, sendo que a certa altura, por razões políticas, os Governos começaram a apenas apresentar Orçamentos Rectificativos para não darem má imagem, e ultimamente, pelas mesmas razões,a não apresentarem quaisquer propostas de lei de revisão ainda que se acumulem em alguns sectores dívidas não pagas. O conceito de orçamento suplementar, por contraposição a orçamento ordinário, existia originariamente nos Fundos e Serviços Autónomos mas referia-se a alterações que incorporassem novos recursos, ainda que não tivessem efeitos em termos de défice.

Público on line de 6-6-2020: “Dinheiro fresco para os velhos vampiros.”

Expresso de 6-6-2020, Economia, pgs 11 e 12, “Há uma emergência, mas não vale tudo”, “Tribunal de Contas quer isentar de visto prévio os contratos públicos abaixo dos € 750 mil”, “Riscos de conflitos de interesses e eventual fraude nos ajustes directos contra a pandemia”.

Decreto nº 18 932, de 25-10-930 (Cria o Tribunal de Contas, para os quais passam os serviços do Conselho Superior de Finanças, que fica extinto) integralmente republicado em 13-12-1930. A orientação descrita é mantida no Decreto nº22 527, de 25-2-1933 (Reorganiza o Tribunal de Contas), integralmente republicado em 29-3-1933..

Sousa Franco contou com muito humor ao jantar numa Conferência promovida pelo CEGE / ISEG , as resistências (governamentais) ao fim da “anotação”.

Excluindo a Direcção-Geral das Comunidades Europeias, de criação recente, e o Instituto de Apoio à Emigração e às Comunidade Portuguesas, dotado de autonomia financeira.

A Directora-Geral da Contabilidade Pública, Manuela Ferreira Leite, chegou a enviar uma técnica funcionária da sua Direcção de Serviços de Gestão Orçamental e Auditoria, a quem dei a oportunidade de consultar, no computador dos serviços, diversos registos por mim mandados fazer com a menção “despesa irregularmente contraída” e outros do mesmo género.

Para este resultado, conseguido com métodos, concedo, pouco ortodoxos, concorreu o empenho dos funcionários, a colaboração dos Chefes de Divisão que havia conseguido trazer do Departamento Central de Planeamento, e a compreensão – um tanto relutante no início – do Director-Geral de que dependia a Direcção de Serviços de Administração Financeira, Embaixador Carlos Simões Coelho, e do Director da Delegação da Contabilidade Pública, Dr. Marques Correia.

 


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