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Segunda-feira, Junho 21, 2021

O Orçamento do Estado

Arnaldo Xarim
Economista.

A menos de um mês da data limite para a apresentação do Orçamento do Estado e quando já são conhecidas algumas das propostas, é mais que oportuno falar um pouco sobre o que invariavelmente é sempre esquecido: o documento.

O que é e para que serve

O Governo apresenta anualmente à Assembleia da República uma proposta de Orçamento do Estado, onde constam as linhas mestras para a governação do país. Esta apresentação tem que ocorrer até 15 e Outubro e o Parlamento dispões de dois meses (até 15 de Dezembro) para o debater e votar.

Tantas vezes falado por causa da disputa política que os seus pormenores envolvem, raramente é referido e explicado pela sua verdadeira importância; é o Orçamento do Estado que determina a governação financeira do país para cada ano, com o óbvio impacto no dia a dia das empresas e das famílias.

Basicamente o Orçamento do Estado cumpre três grandes funções:

  1. Económicas, porque deve permitir uma melhor gestão dos dinheiros públicos e, simultaneamente, possibilitar ao Governo o acompanhamento da política económica global do Estado.
  2. Políticas, porque assegura direitos fundamentais dos cidadãos, impedindo que tenham de pagar impostos sem autorização dos seus legítimos representantes e também porque garante o equilíbrio e separação dos poderes; sem a aprovação parlamentar, o Governo não pode executar as políticas que quiser.
  3. Jurídicas, porque a Administração Pública está limitada por um conjunto de normas que regulam o seu funcionamento e organização, bem como o seu relacionamento com os cidadãos.

É no Orçamento do Estado que são apresentadas as previsões económicas para o ano seguinte e onde é antecipada a evolução de indicadores como: o Produto Interno Bruto, o défice, as exportações e importações, o consumo interno, a inflação, etc.

São ainda apresentadas, com maior detalhe, as previsões para as receitas e despesas públicas. É no Orçamento do Estado que o Governo apresenta a política económica que pretende seguir em cada ano e onde são conhecidas as medidas que pretende implementar, como sejam, mudanças nas prestações sociais ou nos impostos cobrados a famílias e empresas, e onde é autorizada a Administração Financeira a cobrar impostos e efectuar despesas.

Ao longo do tempo foram sendo estabelecidas regras para a elaboração do Orçamento do Estado, sendo hoje comummente aceite, mas nem sempre respeitado, que este deve respeitar cinco regras orçamentais clássicas:

  1. Anualidade: limita a validade do Orçamento a um ano, o que implica uma execução orçamental anual. Esta análise é publicada mensalmente no site da Direção-Geral do Orçamento, onde é possível consultar, ao longo do ano, a evolução das receitas e despesas do Estado.
  2. Unidade e Universalidade (também conhecida como a regra da Integridade): defende o princípio de “um só orçamento e tudo no orçamento”; em princípio, deve existir apenas um orçamento por ano (unidade), onde todas as despesas devem estar incluídas (universalidade).
  3. Discriminação orçamental: inclui três normas relativas à forma como as receitas e as despesas surgem no Orçamento:
    • regra da especificação, que obriga a que cada receita e cada despesa deva ser especificada e individualizada;
    • regra da não-compensação, que implica que as verbas devam surgir no Orçamento na forma bruta e não líquida, isto é, sem qualquer compensação ou desconto;
    • regra da não-consignação, ou seja, que todas as receitas deverão servir para cobrir todas as despesas.
  4. Publicidade: obriga a publicação oficial do Orçamento do Estado.
  5. Equilíbrio orçamental: obriga a que as receitas previstas devam cobrir, na totalidade, as despesas estimadas.

Depois de apresentado e entregue na Assembleia da República o Orçamento é analisado e votado em comissões parlamentares e discutido e votado, na generalidade, no Plenário, após o que regressa às comissões de especialidade e, novamente, ao Plenário, para discussão e votação na especialidade.

Durante todo este processo, os cidadãos podem aceder ao texto da proposta de lei, aos mapas, documentos sectoriais e ao relatório do Orçamento do Estado apresentado pelo Ministério das Finanças; é ainda possível consultar o parecer técnico da UTAO (Unidade Técnica de Apoio Orçamental) sobre aquela proposta de lei.

Concluído o processo com a aprovação da Assembleia da República, o documento é promulgado pelo Presidente da República e publicado em decreto; se forem suscitadas dúvidas sobre a constitucionalidade do documento, o Presidente da República poderá enviá-lo para fiscalização preventiva pelo Tribunal Constitucional, se não, o Presidente promulga o Orçamento, que é depois publicado no Diário da República.

O Orçamento para 2019

Neste ano, como em todos os outros, já começaram a ser conhecidos alguns dos possíveis contornos do Orçamento para 2019. Entre as principais propostas (porque mais referidas pela comunicação social) contam-se o aumento das pensões, o alívio fiscal para emigrantes que pretendam regressar ao país, o reforço das verbas para a Cultura e Ciência e o reforço da contratação de funcionários públicos.

Também os aumentos de salários da função pública (congelados desde 2009) e das pensões estarão entre as mais debatidas, a par com a intenção governativa de acabar com a obrigatoriedade de reforma aos 70 anos para os funcionários públicos; a par deste tema outro se perfila como o das desejadas alterações ao regime das reformas antecipadas, nomeadamente o fim do factor de sustentabilidade para as carreiras mais longas. O tema mais controverso deverá ser o da contagem do tempo para as carreiras especiais, quando ainda continua por resolver o diferendo sobre a contagem de tempo dos professores, o que poderá comprometer o processo para outras carreiras especiais da função pública, como enfermeiros, funcionários judiciais, guardas prisionais e as forças de segurança pública (PSP e GNR).

Tão importante para a formação do rendimento disponível das famílias como as revisões salariais é a definição da carga fiscal e neste ponto debate-se a redução do IVA sobre a electricidade (aumentado de 6% para 23% em 2011), a aplicação de taxas sobre as energias renováveis e alterações ao ISP (imposto sobre produtos petrolíferos), que contrariamente à ideia generalizada poderá produzir benefícios generalizados uma vez que o transporte de mercadorias é maioritariamente assegurado por via rodoviária. Outra medida em discussão será a possível alteração às regras do Adicional ao IMI, o imposto criado em 2017 e que incide sobre os prédios urbanos, no próximo ano. Mas o mais importante – e com maior efeito no rendimento disponível da classe média – deverá ser a continuação da alteração aos escalões do IRS, medida já em vigor desde 2018.

Claro que nem tudo serão boas notícias para os contribuintes e em especial para os proprietários de viaturas, com a prevista revisão das tabelas do IUC (Imposto Único Automóvel) e ISV (Imposto Sobre Veículos) determinada pelo novo sistema de medições poluentes dos automóveis – o sistema WLTP (Worldwide Harmonized Light Vehicles Teste Procedure) veio substituir o NEDC (New European Driving Cycle), mediante a alteração nos procedimentos e na tentativa de recolha de dados em condições reais de condução – que baseado nas medições das emissões de CO2 penalizarão as viaturas mais antigas, precisamente num país onde o parque automóvel apresenta uma idade média superior a 12 anos e é o mais velho de sempre.

Finalmente uma referência ao investimento público, uma das mais importantes funções do Estado que nos últimos anos tem andado muito arredia das preocupações governativas, mas que o Governo diz agora pretender recuperar, com mais investimento na saúde, educação e infraestruturas…

A novidade

Embora este processo tenha tido o seu início em 2017, bem se pode dizer que a existência de um Orçamento Participativo ainda é uma novidade para a maioria dos portugueses (mais informações podem ser lidas na página do Orçamento Participativo Portugal). Trata-se no essencial de um meio de dar aos cidadãos o poder de decisão sobre o destino de uma parte (mínima) dos impostos que pagam.

No caso português optou-se pelo modelo de orçamento deliberativo – as propostas são apresentadas e votadas pelos cidadãos, o que o distingue do modelo consultivo, no qual os cidadãos opinam sobre as propostas mas a decisão continua a pertencer ao Governo – sujeito a um calendário que inclui a apresentação das propostas, a sua análise técnica e a transformação em projectos; a isto segue-se um período de votação e a posterior inscrição dos mais votados no Orçamento do Estado.

Este processo representa uma novidade absoluta a nível mundial. Existem vários exemplos nacionais e estrangeiros de orçamentos locais mas este é o primeiro à escala nacional, que pecará apenas por uma, até agora, insuficiente divulgação.

 

Fotos: DGO

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